Qu’est-ce que la différenciation territoriale ? Qu’est-ce qu’une expérimentation ?

En novembre 2017, le Président de la République déclarait vouloir conférer aux collectivités territoriales une capacité inédite de différenciation, c’est-à-dire renforcer leur faculté d’adapter les règles à leur territoire. À la différence de la décentralisation, cette démarche vise moins à transférer de nouvelles compétences qu’à donner aux collectivités des marges d’action pour répondre aux enjeux qui leur sont propres.

Cette ambition s’est concrétisée en deux temps : d’abord la loi organique du 19 avril 2021, qui a simplifié les expérimentations locales, puis la loi « 3DS » du 21 février 2022, qui a consacré le principe de différenciation dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Qu’est-ce que la différenciation territoriale ?

La différenciation territoriale, c’est la prise en compte des différences objectives de situation entre collectivités pour leur appliquer des règles adaptées. Une région littorale, une métropole et un département rural n’ont pas les mêmes besoins : la différenciation autorise, dans certaines limites, à les traiter différemment.

Ce principe est aujourd’hui défini à l’article L. 1111-3-1 du CGCT, créé par la loi « 3DS » : dans le respect du principe d’égalité, les règles relatives à l’attribution et à l’exercice des compétences d’une catégorie de collectivités peuvent être différenciées « pour tenir compte des différences objectives de situations », à condition que la différence de traitement reste proportionnée et en rapport avec l’objet de la loi.

Source : Article L. 1111-3-1 du CGCT (créé par la loi n° 2022-217 du 21 février 2022)

Le « droit à la différenciation » recouvre deux idées distinctes : la possibilité, pour une collectivité, de disposer de compétences que n’ont pas toutes les collectivités de sa catégorie ; et la capacité à déroger de façon durable — et non plus seulement à titre expérimental — aux règles qui régissent l’exercice de ses compétences.

L’expérimentation : tester avant de généraliser

L’expérimentation est l’outil historique de la différenciation. Elle trouve son origine dans la jurisprudence : en 1993, le Conseil constitutionnel admet que la loi puisse prévoir, à titre expérimental et pour une durée déterminée, que certaines universités dérogent au droit commun pour tester de nouvelles formes d’organisation.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 institutionnalise ce principe. Deux articles de la Constitution ouvrent désormais la voie à l’expérimentation :

• Au titre de l’article 37-1, « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». C’est l’État qui expérimente.
• Au titre de l’article 72, alinéa 4, « les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences » — sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti. Ce sont, cette fois, les collectivités elles-mêmes qui expérimentent.

Source : Article 72 de la Constitution

L’expérimentation permet d’adapter l’action publique aux spécificités locales, au prix d’une certaine complexité : elle déroge au principe d’unité d’application des règles sur l’ensemble du territoire.

Quel bilan pour les expérimentations ?

Le Conseil d’État a dressé un bilan de l’expérimentation dans une étude de 2019. Il y recensait 269 expérimentations depuis 2003, avec une montée en puissance progressive au fil des années.

Mais le bilan était très contrasté selon le fondement. Si les expérimentations menées par l’État sur le fondement de l’article 37-1 ont rencontré un franc succès, seules 4 expérimentations avaient été engagées par des collectivités sur le fondement de l’article 72, alinéa 4. La cause : la longueur et la complexité de la procédure, qui imposait notamment une autorisation préalable par décret pour chaque collectivité.

Le Conseil d’État relevait aussi des carences méthodologiques : faible association des acteurs et du public concernés, manque d’évaluation a posteriori. Il proposait un cadre pour y remédier — mieux préparer chaque expérimentation (durée, objectifs, critères de réussite, évaluation objective), y consacrer des moyens suffisants, y associer davantage les habitants, les agents et les élus, en renforcer la transparence et, surtout, réformer la loi organique de 2003 pour faciliter la participation des collectivités. Ces recommandations ont directement nourri la réforme de 2021.

La loi organique de 2021 : des expérimentations simplifiées

Le projet de loi organique présenté en juillet 2020 a abouti à la loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021 relative à la simplification des expérimentations menées sur le fondement du quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution. Elle a profondément allégé la procédure :

• Fin de l’autorisation préalable par décret. Une collectivité peut désormais décider d’entrer dans une expérimentation par simple délibération, sans attendre l’autorisation individuelle de l’État.
• Allègement des formalités : les actes pris dans le cadre d’une expérimentation n’ont plus à être publiés au Journal officiel pour devenir exécutoires.
• De nouvelles issues possibles. Avant 2021, une expérimentation ne pouvait se terminer que de deux façons : l’abandon (retour au droit commun) ou la généralisation à toutes les collectivités. La loi organique ajoute la possibilité de maintenir durablement la mesure dans les seules collectivités volontaires — voire de l’étendre à d’autres — ou de modifier les règles régissant la compétence concernée. C’est une consécration concrète de la différenciation.

Source : Loi organique n° 2021-467 du 19 avril 2021

La loi « 3DS » de 2022 : la différenciation inscrite dans la loi

L’étape suivante a été la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique locale, dite loi « 3DS ».

C’est elle qui a inscrit le principe de différenciation dans le CGCT (l’article L. 1111-3-1 mentionné plus haut) et élargi, dans plusieurs domaines, le pouvoir réglementaire local, c’est-à-dire la capacité des collectivités à adapter les règles à leurs réalités, dans le cadre fixé par la loi.

Le Sénat, dans un rapport de 2024, a souligné que la différenciation issue de la loi « 3DS » restait, pour de nombreux élus, en deçà des attentes : un outil utile, mais dont la portée demeure encadrée.

En résumé

Différenciation et expérimentation sont deux faces d’une même logique : adapter l’action publique à la diversité des territoires. L’expérimentation permet de tester localement une dérogation avant de décider de son sort ; la différenciation permet d’inscrire durablement des règles adaptées aux situations locales. Depuis 2021 et 2022, ces deux mécanismes sont sortis du domaine du projet pour entrer dans le droit applicable — même si leur mise en œuvre reste prudente.

Pour approfondir, voir aussi nos fiches sur le rôle et le fonctionnement de la région, la fusion des régions de 2016 et le budget du conseil régional. Vous pouvez aussi consulter l’annuaire des régions et de leurs élus.